如果不把一些政策放在历史长河的背景里，政府决策者往往难以意识到问题如此严重

2014年年初，国家卫生和计划生育委员会宣传司司长毛群安在新闻发布会上表示，“单独两孩”政策调整往前追溯，相关的机构和部门做了为期十年的研究，对于人口政策采取什么样的调整都进行了数据的模拟。

“利用微观仿真技术模拟国家重大政策调整及评估其影响在美欧几国近年兴起，对我们来说，这种技术才刚刚应用。”神州数码数据技术研发中心首席专家史文钊告诉《瞭望东方周刊》，目前国际上人口预测主要采取宏观模型，而中国的人口状况和政策情形都比较复杂，要完成“单独两孩”政策调整的预测及模拟，微观仿真技术可能是最好选择。

史文钊同时也是PADIS系统（国家人口管理与决策信息系统）项目技术总监，PADIS系统在“单独两孩”的政府决策过程中发挥了巨大作用。

技术上的一小步，政府科学决策的一大步。PADIS也正在如何调整计生政策、养老金缺口、改善交通、幼儿入园难乃至环境治理、房价上涨等问题上“发表”自己的见解。

虚拟社区的大尺度预测

在中共十八届三中全会决定发布之前，关于计划生育政策是否应该调整在国内引发了持续争论。众说纷纭，结论完全不同，但都声称自己的结论来自科学预测。

史文钊说，在既定的总人口数量、死亡率和生育率的情况下，不同模型的预测结果亦可能迥异。

这次参与评估的PADIS国际版本是中国人口与发展研究中心及神州数码在人口宏观管理与决策信息系统（PADIS）一期建设的基础上，在联合国人口司的指导和协助下，研发的一套国际通用人口预测软件。

PADIS微观仿真模拟的具体模式是，建立一个包含1000多万人口的虚拟社区，其中每个功能单元都是独特的，又和诸多因素相互影响，像是一个栩栩如生的小社会。

在这个小社会里，每一个新生儿的存活、儿童的就学、毕业后能否就业、成年人的婚配生育都由输入模型的概率决定。

如果要研究人口社会等问题，只要把具体的政策输入，都可以在这个虚拟社区看到“未来”。

史文钊表示，PADIS预测结果和国际上最权威几个机构的结果相比，准确率能达到99%以上。按照联合国技术专家的建议，PADIS将预测区间设定在往回可回推100年，向前预测400年。

“回推100年可以检验模型是否准确，但向前预测很多人都认为几十年就可以了。预测越往前误差越大，为什么要预测那么远？”史文钊曾就这个问题专门请教了前联合国人口司司长哈妮娅·兹罗特尼克博士，后者也是世界著名人口学家、普林斯顿大学人口博士。

哈妮娅说，如果不把一些政策放在历史长河的背景里，政府决策者往往难以意识到问题如此严重。

比如，1.6是目前大多数专家能接受的、比较乐观的中国生育率。如果只看十年，这个问题的影响还不大；如果看100年以后，中国可能就只有8亿人；如果看200年以后，中国可能只剩下3.5亿人⋯⋯如果再看长远点，就只剩最后一个人的极端情况出现可能只是一个时间问题。

多修地铁能解决拥堵吗

PADIS运用微观仿真技术，模拟了各种人口政策下的社会效果后，对“单独两孩”政策的形成起到很大的支持作用。

中国人口众多，同时又情况复杂。以广西为例，人口分析和预测不仅要关注城乡数据，更要关注分民族数据—“真的无法用人手计算。”

“计划生育政策是对每个个体产生作用。比如“单独两孩”放开后，我们都不希望出现一个出生“尖峰”，如何削低生育高峰？间隔几年允许生育两孩会怎样？单独家庭同时放开会怎样？部分地区先行实行“单独两孩”又怎样？同样是25岁的女性情况不同，有的是独生子女，有的不是，不同民族政策亦可能不同。传统的队列－分要素方法无法准确推算出不同的政策会有怎样的结果。”史文钊解释说。

因此，广西采用了PADIS，输入本地的相关具体数据和备选政策，集群服务器组运算了两天两夜。

最近，广西壮族自治区十二届人大常委会第八次会议近日表决通过了关于修改自治区人口和计划生育条例的决定。根据修改后的条例，生育两个子女的条件从此前的“夫妻双方均是独生子女”放宽为“夫妻一方是独生子女”。

作为世界上人口最多的国家，随着流动人口的增加、身份认证愈来愈复杂，中国的人口信息管理面临着诸多新挑战。应需而生，人口管理信息化逐步应用于各个领域。

比如如何解决出行难？

在对某个城市的交通拥堵进行预测分析时，传统的观点认为应当限制人口和车辆，发展公共交通设施。如果实行了这样的措施仍未解决顽疾，便被认为是上述措施实施力度不够。

PADIS模拟了再修一条地铁的前景，结果看起来并不乐观。分析师们发现，交通恶化往往出现在经济中心变化之后。通常人口（居住）中心和经济中心会基本保持一致。但一些城市随着经济发展，新建设的写字楼和开发区使新的经济中心严重偏离以往居住安排为主的人口中心，人们的出勤需求急遽上升。

这种跨越式的出勤需求正是造成交通拥堵压力剧增的重要原因。

“再修几条地铁可能不会产生太大的改观。事实上，我们的城市可以有更多的人。”史文钊表示，城镇化可以提高能源资源利用率，而交通拥堵的真正症结在于城市的规划和管理。解决出行难，城市或应多中心化。

软件PK拍脑袋

PADIS还预测了另外一些热点问题，希望作为政策参考。

比如延迟退休问题，PADIS的结果是，它的施行确实会延迟整个社保系统的危机爆发，但很难有效解决这个问题、

史文钊表示，中国和美国都是现收现付制—年轻人、工作一代交钱养活已经退休的这一代。但是美国的人口总和生育率约为2.0，中国为1.6。

“人口总和生育率即每个妇女平均生小孩的个数，最理想、最均衡的是2.1，非洲有5到6。美国的替代率很均衡，所以他们现支现付就问题不大。”他对此的建议是，延迟领取养老金、社保基金稳定增值以及现行双轨制并轨等多管齐下。

史文钊告诉本刊，在国内，北京、河南、重庆、安徽、黑龙江、浙江、山东、大连等省市已应用PADIS进行区域人口预测和城镇化、老龄化等方面的分析。

截至2013年5月，已有来自48个国家超过110所高等院校或科研机构的22万人次访问PADIS网站，下载超过4000次，在线运行超过2000次。

长期以来，政策决策大致可分为三个层次：一类被形容为“拍脑袋”决策。比如一个地市研究社保基金的地市配套补助金额，可能就是几个副市长和相关负责人在一起商量得出。如果市委书记要发表看法，这种层级中的决策往往是“谁官大听谁的”。

第二个层次为“取经”决策。比如某领导认为某地的某个做法不错，就派人交流取经，搬回来施行。但实际的情况是，每个地方都有自己的特殊性，取经、照搬难以解决本地问题。

第三个层次为“论证”决策。比如请一些专家建立模型，定性或定量研究，以及举办民意听证会等。

这三种模式的决策，都易导致政策的不连续性。长期以来，政府对公共问题的分析往往是请专家建立模型，定性或定量研究。不同的专家基于不同的模型和数据，往往得出不同的结论，且因算法不透明缺乏讨论的平台。

PADIS把黑盒子变成白盒子，关联了具体的大数据，预测过程全透明可解释。

不过，人口预测软件终究是给政府决策提供技术准备，最终的决策者和未来引导者还是政府。

“我们不提供结论，决策者有自己的视角和关注点，他们会综合考虑多种问题。”史文钊告诉《瞭望东方周刊》，虽然“这是技术上往前走的一小步，政府科学决策的一大步。”(记者 陈融雪)